Реформа виконання судових рішень: хто має здійснювати контроль за виконавцями

15 жовтня Комітет з питань правової політики Верховної Ради України провів у режимі відеоконференції комітетські слухання «Виконання судових рішень як гарантія дієвості судового захисту». Захід, хоч і у незвичному форматі, таки зібрав представників усіх причетних до реформи сфери примусового виконання судових рішень сторін – народних депутатів, представників Міністерства юстиції України, Державної виконавчої служби, Верховного Суду, Національної асоціації банків України, членів Асоціації приватних виконавців України та міжнародних експертів. Проте виробленням спільної позиції ніхто не переймався, використали слухання лише як майданчик для впливу на членів комітету, які в межах контрольної функції мають підготувати рекомендації щодо подальших кроків реформи.

Як відомо, на реформу існує два основних погляди – від державного регулятора сфери, в особі Міністерства юстиції України, та професійної спільноти приватних виконавців, в особі її самоврядної організації – Асоціації приватних виконавців України (АПВУ). І хоча всі говорять про доцільність створення в Україні змішаної системи виконання рішень, якою має бути ця система – кожний бачить по-своєму.

Мін’юст у своєму законопроекті № 3609 не збирається віддавати левову частку контролюючих повноважень в руки АПВУ, а ті підготували свій пакет законопроектів № 3726-3729, де виступають за повне зрівняння повноважень державних і приватних виконавців та вирішальну роль у підготовці нових кадрів, апелюючи до того, що за три роки свого існування вони показали більш ефективну роботу.

Позиція регулятора

Робота Державної виконавчої служби, як заявив заступник міністра юстиції з питань виконавчої служби Андрій Гайченко, не зважаючи ні на що, покращується.

«Ми виходимо на позитивні показники, відносно 2017-2019 років, навіть попри те, що йде значний відтік виконавчих проваджень з державної виконавчої служби до приватних виконавців, попри карантинні обмеження», — зазначив він.

На думку заступника міністра, щоб виконувати рішення більш ефективно і хоч якось наблизитися до рівня виконання в 70 відсотків у 2023 році, встановленого ще програмою попереднього уряду, необхідно скасувати всі мораторії, які існують на сьогодні. Адже цілі галузі випадають із сфери виконання судових рішень.

«Ми маємо йти тим шляхом, коли всі рішення суду виконуються», — підкреслив посадовець.

Міністерський законопроект надає виконавцям, як державним, так і приватним, додаткові важелі для забезпечення максимальної ефективності. Це – можливість повторно штрафувати боржника без закриття виконавчого провадження, посилення кримінальної відповідальності за втручання у діяльність виконавців, розширення можливостей застосування такого заходу, як обмеження боржника у виїзді за кордон.

Що стосується розвитку професії приватних виконавців, то заступник міністра наголосив, що вони хочуть відійти від нинішньої системи, коли приватним виконавцем вигідно бути лише у місті Києві, адже тут вони можуть порушувати принцип територіальності і відкривати провадження щодо боржників, які знаходяться по всій території України.

«Це неправильно. Це дисбаланс. У нас близько 100 приватних виконавців у Києві і десь 150 – на всю іншу Україну. Це проблема», — вважає Андрій Гайченко.

До роботи Дисциплінарної комісії приватних виконавців є багато закидів, нагадав він. Особливо дорікають регулятору за надмірний контроль над професією приватного виконавця. Проте заступник міністра звернув увагу на те, що виконавець, державний і приватний, є особою, яка має надмірні повноваження. Вона фактично може розпоряджатися майном боржника, а за умов зловживань, майном будь-якої особи. Саме тому регулятор наполягає на тому, що механізм реагування на зловживання виконавців має залишатись за ним.

«У нас немає якихось конспірологічних ідей, ми хочемо просто, щоб особі було куди звернутись», — запевнив заступник міністра.

Він також згадав ситуації, коли приватні виконавці, зловживаючи, можуть продати іпотечне майно боржника, не спитавши згоду у банку. А банк навіть не є стороною такого виконавчого провадження і не може звернутися зі скаргою на виконавця. Натомість у державного виконавця є начальник відділу та департаменту, які можуть вчасно провести перевірку і скасувати незаконну постанову. Дії приватного виконавця регулятор може скасувати тільки через судовий розгляд, а це місяці і роки, тому права особи можуть бути порушені протягом тривалого часу.

«Регулятор – на то він й регулятор, щоб перевіряти, дивитись, впливати», – підсумував позицію Мін’юсту його представник.

Позиція професійної спільноти

Нарікання на зловживання приватних виконавців не підкріплені жодним фактом, запевняє заступник голови Асоціації приватних виконавців України Олександр Сівокозов.

«Аналіз реєстру судових рішень свідчить, що жодного приватного виконавця не було притягнуто до кримінальної відповідальності, тоді як державних виконавців – чимало. Крім того в роботі ДВС часто виникають питання корупції та зловживання правами. Проблема не в тому, що державні виконавці погані, проблема в системі», — переконаний заступник голови АПВУ.

Він також вважає, що нинішня система виконання судових рішень є монополією. Мін’юст сам визначає правила, сам працює за ними (в особі Державної виконавчої служби) і сам контролює їх дотримання. Законопроект № 3609 також не руйнує монополію, а цементує її. Від цього потерпає, в першу чергу, інститут приватних виконавців.

Зокрема, законопроектом Мін’юсту, по-перше, скасовується норма щодо об’єму позапланових перевірок. Зараз їх можна проводити лише з питань, які стали предметом для проведення перевірки. І якщо Дисциплінарна комісія приймає рішення на підставі даних, які виходили за межі перевірки – суди скасовують такі рішення. А тепер посадовцям дають можливість шукати порушення, аж поки не знайдуть. По-друге, питання, які були предметом перевірки, хочуть дозволити перевіряти повторно. Тобто тероризувати нескінченними перевірками. По-третє, скасовується догана як вид дисциплінарного стягнення. Основним видом покарання стане призупинення на 6 місяців або припинення діяльності. Приватні виконавці фактично позбавляються можливості оскаржити ці рішення у суді. По-четверте, Асоціація приватних виконавців позбавляється права погоджувати проекти нормативно правових актів.

«Замість вирішення системних питань, Мін’юст ставить незалежну професію у повністю залежне становище. Вихід – тільки в демонополізації системи, що й пропонує європейський пакет законопроектів №№ 3726-3729», — резюмує Олександр Сівокозов.

На думку приватного виконавця Андрія Авторгова, існуючий сьогодні так званий автоматизований арешт коштів – зовсім не те, що малось на увазі. Під’єднані до системи тільки чотири банки, і, по суті, це не автоматизований арешт, а тільки електронний документообіг.

Представник Національної асоціації банків України Олена Полянчук пояснила, чому банки не поспішають приєднуватися до системи автоматизованого арешту коштів боржників.

«Документи все одно треба оброблювати вручну, тому цей механізм треба доопрацювати», — зазначила вона.

Оцінюючи ж наявні законодавчі ініціативи, представник банківської спільноти відзначила, що в міністерському законопроекті є чимало позитивних речей, зокрема, запровадження кримінальної відповідальності за перешкоджання діяльності виконавців, застосування зустрічного забезпечення, збільшення терміну для пред’явлення вимог боржнику.

У той же час вона проти надання права третім особам, які не є сторонами виконавчого провадження, оскаржувати до суду дії та бездіяльність виконавців.

«Якщо таке дозволити, то це буде сприяти затягуванню виконання провадження», — переконана Олена Полянчук.

Банки, за її словами, більше цікавить оперативне зняття арешту з коштів та майна боржника після стягнення боргу. Постанову про зняття арешту виконавець часто не надає, і у банків накопичуються значні пули арештованих коштів та майна.

Позиція судової гілки влади

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду Михайло Смокович, який взяв участь у комітетських слуханнях, підтвердив, що виконання судових рішень є дійсно болючим питанням в Україні.

Він згадав часи, коли судді мали своїх виконавців, і тоді рішення виконувалися, начебто, на 90 відсотків.

«Зараз все по-іншому. І хоча ЄСПЛ постійно зазначає, що виконання судових рішень – це стадія судового розгляду, у нас цю функцію передали від судової до виконавчої гілки влади. Сьогодні суд реагує лише за принципом диспозитивності, тобто, коли хтось звернеться до суду», — сказав суддя.

Михайло Смокович вважає, що судовий контроль за виконанням судових рішень слід відновити.

«Так ми повернемося у лоно Конституції України», – стверджує він.

До речі, у статті 129-1 Конституції України зазначено: «Суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов’язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд».

Керівник Робочої групи щодо реформування системи примусового виконання судових рішень, яка працює при Комітеті з питань правової політики, народний депутат Валерій Божик наприкінці запевнив, що позиція усіх стейкхолдерів, висловлена на слуханнях, буде уважно вивчена і на засідання комітету буде винесено проект рекомендацій щодо подальших дій.

Здійснення контролю за законністю виконавчого провадження

Заступник Міністра юстиції України
М.М. Щупеня,
Заступник директора Департаменту
державної виконавчої служби
Міністерства юстиції України
Б.Я. Бачук,
Головний спеціаліст Департаменту
державної виконавчої служби
Міністерства юстиції України
О.П. Ботезат
%d% Здійснення контролю за законністю виконавчого провадження. %/d% Відповідно до статті 1 Закону України “Про державну виконавчу службу” державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і здійснює виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів України. Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі – рішень), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначає Закон України „Про виконавче провадження”.

Відповідно до статті 1 Закону України “Про державну виконавчу службу” державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і здійснює виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів України.

Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі – рішень), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначає Закон України „Про виконавче провадження”.

Статтею 10 Закону України “Про державну виконавчу службу” визначено організаційні засади контролю за діяльністю державних виконавців, зокрема, контроль за діяльністю державних виконавців здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, а Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі – через відповідні відділи державної виконавчої служби.

Необхідно зазначити, що сутність контролю за діяльністю державних виконавців полягає у спостереженні та перевірці їх діяльності відповідно до законодавчо визначених вимог, а також у запобіганні та виправленні можливих помилок і неправомірних дій, що перешкоджають такій діяльності.

Предметом контролю за діяльністю державних виконавців є законність, повнота і своєчасність виконання рішень.

Так, відповідно до статті 8 Закону України “Про виконавче провадження” контроль за своєчасністю, правильністю, повнотою виконання рішень державним виконавцем здійснює начальник відділу державної виконавчої служби, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, та керівник вищестоящого органу.

Керівник органу державної виконавчої служби при здійсненні контролю за діями державного виконавця під час виконання рішень, якщо вони суперечать вимогам Закону, вправі своєю постановою скасувати постанову, акт, інший процесуальний документ, винесений державним виконавцем у виконавчому провадженні або зобов’язати державного виконавця провести виконавчі дії в порядку, передбаченому цим Законом.

Частина третя статті 8 Закону визначає органи, які наділені правом здійснення контролю за законністю виконавчого провадження та фактично дублює положення статті 10 Закону України “Про державну виконавчу службу”.

• директор Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та його заступники – виконавче провадження, що знаходиться на виконанні у будь-якому структурному підрозділі органів державної виконавчої служби;
• начальники відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, їх заступники – виконавче провадження, що знаходиться на виконанні підрозділів примусового виконання рішень цих відділів державної виконавчої служби та районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділах державної виконавчої служби, що підпорядковані зазначеним управлінням юстиції.

Посадові особи, зазначені у статті 8 1 цього Закону, вправі витребувати виконавче провадження з відповідного органу державної виконавчої служби для його перевірки.

• за дорученням вищестоящої посадової особи;
• з власної ініціативи;
• під час розгляду скарги на постанову начальника підпорядкованого органу державної виконавчої служби, винесеної за результатами розгляду скарги на дії (бездіяльність) державного виконавця, інших посадових осіб державної виконавчої служби.

На час перевірки виконавче провадження може бути зупинено посадовою особою, яка його витребувала, про що зазначається у постанові.

• надходження у порядку та строки, встановлені Законом України “Про виконавче провадження”, скарги на постанову начальника підпорядкованого органу державної виконавчої служби, винесеної за результатами розгляду скарги на дії (бездіяльність) державного виконавця, інших посадових осіб державної виконавчої служби;
• оскарження у порядку та строки, встановлені вказаним Законом, постанов державного виконавця про закінчення виконавчого провадження чи повернення виконавчого документа;
• оскарження у порядку та строк, встановлені зазначеним Законом, постанов про проведення перевірки, витребування та результати перевірки виконавчих проваджень.

Про проведення перевірки виконавчого провадження та його витребування відповідною посадовою особою виноситься вмотивована постанова (стаття 8 2 Закону). У такій постанові мають зазначатися обставини, що зумовили проведення перевірки та витребування виконавчого провадження, визначаються посадові особи, на яких покладається обов’язок направлення даного виконавчого провадження до органу державної виконавчої служби, що здійснюватиме його перевірку, строки його направлення та чи підлягає воно зупиненню на строк проведення перевірки, порядок оскарження даної постанови.

Перевірка законності виконавчого провадження проводиться протягом 10 робочих днів, а зведеного виконавчого провадження – протягом 15 робочих днів, після надходження витребуваного виконавчого провадження (частина друга статті 8 3 Закону).

Про результати перевірки виконавчого провадження посадовою особою, яка його витребувала, виноситься постанова, що є обов’язковою для виконання державними виконавцями та підлеглими посадовими особами державної виконавчої служби.

У такій постанові мають зазначатися: підстави здійснення перевірки даного виконавчого провадження; в мотивувальній частині – коротко зміст проведених виконавчих дій та їх відповідність вимогам чинного законодавства; в резолютивній частині надається висновок з урахуванням вимог чинного законодавства щодо дій державного виконавця у виконавчому провадженні; визначається особу, яку зобов’язано вжити заходів щодо усунення порушень законодавства (у разі їх виявлення); особу, на яку покладено здійснення контролю за виконанням цієї постанови; встановлюється строк виконання даної постанови; інша необхідна інформація; коло осіб, яким надсилаються копії постанови та порядок її оскарження.

У постанові про результати перевірки виконавчого провадження за скаргою на постанову начальника підпорядкованого органу державної виконавчої служби, винесеної за результатами розгляду скарги на дії (бездіяльність) державного виконавця, інших посадових осіб державної виконавчої служби чи при оскарженні постанови про проведення перевірки, витребування та результати перевірки виконавчого провадження зазначається: в мотивувальній частині – правові висновки оскаржуваної постанови з урахуванням вимог чинного законодавства; в резолютивній частині – підлягає скарга задоволенню чи ні; у разі задоволення скарги вирішується питання про скасування оскаржуваної постанови; визначається особу, яку зобов’язано вжити заходів щодо усунення виявлених недоліків; особа, на яку покладено здійснення контролю за виконанням цієї постанови; встановлюється строк виконання даної постанови; інша необхідна інформація; коло осіб, яким надсилаються копії постанови та порядок її оскарження.

Відповідно до частини п’ятої статті 8 3 Закону України “Про виконавче провадження” постанова про перевірку чи результати перевірки виконавчого провадження може бути оскаржена до вищестоящої особи органів державної виконавчої служби або до суду.

Щодо контрольних функцій у виконавчому провадженні органів прокуратури, то необхідно зазначити наступне. Органи прокуратури згідно статті 121 Конституції України здійснюють специфічні контрольні функції у формі нагляду. При виявленні у процесі нагляду порушень законодавства прокурор реагує на них шляхом видання актів прокурорського реагування у формі протесту, припису, подання та постанови.

Перехідними положеннями Конституції України зазначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Варто звернути увагу на те, що нова редакція статті 8 Закону України “Про виконавче провадження” та доповнений Закон статтями 81 – 83 реалізують вимоги Перехідних положень Конституції України, зокрема діяльність державного органу щодо контролю за додержанням законів, а саме: встановлюється контроль за законністю виконавчого провадження, визначаються посадові особи, які мають право проводити перевірку виконавчого провадження, його витребування, а також визначена процедура перевірки виконавчого провадження.

Крім того, чітко встановлено, що забороняється втручання інших державних або недержавних органів та їх посадових осіб у виконавче провадження, крім випадків, передбачених Законом України “Про виконавче провадження”.

Разом з цим, відповідно до статті 121 Конституції України прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах. Державна виконавча служба здійснює виконання вироків у кримінальних справах в частині майнових стягнень. Статтею 21 Кримінально-виконавчого кодексу України прямо закріплено право органів прокуратури проводити перевірки в частині конфіскації та виконання штрафів органами державної виконавчої служби.

У всіх випадках необхідно мати на увазі, що відповідно до статті 8 Закону України “Про виконавче провадження” виїмка чи вилучення виконавчого документа чи виконавчого провадження здійснюється лише за рішенням суду.

Незаконне втручання в діяльність державного виконавця (стаття 14 Закону України “Про державну виконавчу службу”) по виконанню рішень та інших дій, які перешкоджають виконанню покладених на нього обов’язків, тягнуть за собою кримінальну, адміністративну чи іншу встановлену законом відповідальність.

І нарешті – судовий контроль, сутність якого полягає у використанні судом своїх повноважень у випадку встановлення факту здійснення незаконної, необґрунтованої або несправедливої дії для поновлення законних прав та інтересів. Згідно статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Відповідно до статті 85 Закону України “Про виконавче провадження” у виконавчому провадженні на дії (бездіяльність) державного виконавця та інших посадових осіб державної виконавчої служби по виконанню рішення або відмову у здійсненні передбачених цим Законом дій стягувачем чи боржником може бути подана скарга до начальника відповідного відділу державної виконавчої служби, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, або до суду.

Скарга у виконавчому провадженні по виконанню судових рішень на дії (бездіяльність) державного виконавця або начальника відділу державної виконавчої служби подається до суду, який видав виконавчий документ. Скарги по виконанню інших рішень подаються до суду за місцем знаходження відповідного відділу державної виконавчої служби, крім скарг на дії (бездіяльність) державних виконавців та посадових осіб Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласного, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції, які подаються до апеляційного суду за місцем знаходження відповідного органу державної виконавчої служби.

Крім того, Законом України “Про виконавче провадження” визначено можливість судового оскарження процесуальних дій державних виконавців, зокрема, до суду може бути оскаржено постанови державного виконавця: про відкриття виконавчого провадження (стаття 18 Закону); про відмову у відкритті виконавчого провадження (стаття 26 Закону); про відкладення провадження виконавчих дій (стаття 32 Закону); про зупинення виконавчого провадження або поновлення виконавчого провадження (стаття 36 Закону); про закінчення виконавчого провадження (стаття 37 Закону); про повернення виконавчого документа (стаття 40 Закону); постанову про повернення виконавчого документа до суду, що його видав, у разі відновлення судом строку для подання апеляційної скарги на рішення, за яким видано виконавчий документ та прийняття цієї апеляційної скарги до розгляду (стаття 401 Закону); про відмову у розшуку майна боржника та про стягнення витрат, пов’язаних з розшуком (стаття 42 Закону); про стягнення з боржника витрат, пов’язаних з організацією та проведенням виконавчих дій (стаття 45 Закону); про стягнення виконавчого збору (стаття 46 Закону); про арешт коштів чи майна боржника (стаття 55 Закону); оцінку майна боржника (стаття 57 Закону) тощо.

З огляду на вищевикладене, Законом України “Про виконавче провадження” забезпечено різновекторне здійснення контролю за законністю виконавчого провадження.

Заступник Міністра юстиції України
М.М. Щупеня

Заступник директора Департаменту
державної виконавчої служби
Міністерства юстиції України
Б.Я. Бачук

Головний спеціаліст Департаменту
державної виконавчої служби
Міністерства юстиції України
О.П. Ботезат